Înalta Curte de Casație și Justiție a României

    Sub președinția domnului profesor univ. dr. Nicolae Popa, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție,

    Înalta Curte de Casație și Justiție, constituită în Secții Unite, în conformitate cu dispozițiile art. 25 lit. a) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, s-a întrunit pentru a examina recursul în interesul legii, declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în legătură cu interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 169 alin. (4) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările și completările ulterioare, referitor la competența materială și teritorială de soluționare a contestației la executarea silită și a contestației împotriva unui titlu executoriu fiscal.

    Secțiile Unite au fost constituite cu respectarea dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 304/2004, republicată, fiind prezenți 87 de judecători din totalul de 116 în funcție.

    Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a fost reprezentat de procurorul Antoaneta Florea.

    Reprezentanta procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a susținut recursul în interesul legii, cerând să se decidă în sensul că judecătoria în a cărei rază teritorială se face executarea este competentă să judece contestațiile formulate împotriva executării silite înseși sau a unor acte de executare, efectuate în baza unor titluri executorii fiscale, respectiv contestații împotriva unor titluri fiscale.

    În aplicarea dispozițiilor art. 169 alin. (4) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările și completările ulterioare, instanțele de judecată s-au pronunțat în mod diferit referitor la competența materială și teritorială de soluționare a contestației la executarea silită și a contestației împotriva unui titlu executoriu fiscal.

    Astfel, unele instanțe au considerat că soluționarea cererilor ce au ca obiect contestații formulate împotriva executării silite sau actelor de executare efectuate în baza unor titluri executorii fiscale, respectiv contestații împotriva unor titluri executorii fiscale, este de competența tribunalului – secția de contencios administrativ și fiscal.

    În motivarea acestui punct de vedere s-a învederat că, în raport cu prevederile art. 41 din Codul de procedură fiscală, actele menționate au caracter administrativ fiscal, cât timp sunt emise de un organ fiscal competent, acestea încadrându-se în conținutul noțiunii de „act administrativ” definit de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

    Alte instanțe fie au respins contestațiile formulate împotriva titlurilor executorii fiscale, ca inadmisibile, fie au declinat competența de soluționare în favoarea organelor prevăzute de art. 179 alin. (1) lit. a)-c) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările și completările ulterioare.

    În fine, alte instanțe au considerat că judecătoria în circumscripția căreia se face executarea este competentă să judece contestațiile formulate împotriva executării silite înseși sau a unor acte de executare efectuate în baza titlurilor executorii fiscale, precum și contestațiile împotriva unor titluri executorii fiscale.

    Aceste din urmă instanțe au interpretat și aplicat corect dispozițiile legii.

    Potrivit art. 169 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările și completările ulterioare, orice persoană interesată poate face contestație împotriva oricărui act de executare efectuat, cu încălcarea prevederilor legale, de către organele de executare fiscale, precum și împotriva refuzului acestora de a îndeplini un act de executare în condițiile legii.

    Totodată, în conformitate cu dispozițiile alin. (3) al aceluiași articol, „Contestația poate fi făcută și împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acesta nu este o hotărâre dată de o instanță judecătorească sau de alt organ jurisdicțional și dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege”.

    În reglementarea competenței și a modului de soluționare, în cuprinsul alin. (4) al aceluiași articol 169 din Codul de procedură fiscală se mai prevede: „Contestația se introduce la instanța judecătorească competentă și se judecă în procedură de urgență.”

    În lipsa unor proceduri exprese referitoare la instanța judecătorească competentă, devin aplicabile, în acestă privință, dispozițiile art. 2 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, în care se precizează că: „Unde prezentul cod nu dispune se aplică dispozițiile Codului de procedură civilă.”

    Or, potrivit art. 400 alin. 2 din Codul de procedură civilă, „Contestația privind lămurirea înțelesului, întinderii sau aplicării titlului executoriu se introduce la instanța care a pronunțat hotărârea ce se execută”, iar „Dacă o asemenea contestație vizează un titlu executoriu ce nu emană de la un organ de jurisdicție, competența de soluționare aparține instanței de executare”.

    Din coroborarea acestor dispoziții cu prevederea de la art. 373 alin. 2 din Codul de procedură civilă, că „Instanța de executare este judecătoria în circumscripția căreia se va face executarea, în afara cazurilor în care legea dispune astfel”, reiese că este competentă să judece, atât contestația la executarea propriu-zisă, cât și contestația la titlu, judecătoria în circumscripția căreia se face executarea.

    Ca urmare, judecătoriei în circumscripția căreia se face executarea îi revine competența să judece în cazul contestației împotriva executării propriu-zise sau al contestației la titlu, atunci când o astfel de contestație vizează un titlu executoriu fiscal ce nu emană de la un organ de jurisdicție, evident, în cazul în care legea nu prevede o altă cale de atac împotriva acestuia.

    O atare soluție se impune deoarece, în cazul contestării executării silite ce se realizează de către organele administrativfiscale în baza unui titlu executoriu fiscal, dreptul comun este reprezentat de normele dreptului civil, material și procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse în Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ și, respectiv, în titlul IX din Codul de procedură fiscală, care sunt aplicabile numai la soluționarea acțiunii în anularea sau modificarea obligației fiscale, ce constituie titlu de creanță fiscală.

    Această interpretare este conformă și prevederilor art. 169 alin. (2) din Codul de procedură fiscală, prin care se precizează că, în cazul contestației menționate, „Dispozițiile privind suspendarea provizorie a executării silite prin ordonanță președințială prevăzute de art. 403 alin. 4 din Codul de procedură civilă nu sunt aplicabile”.

    De aceea, nu se poate considera că, în cazul contestației la executarea silită a creanțelor fiscale, legiuitorul ar fi reglementat exercitarea și soluționarea ei în alte condiții decât cele specifice dreptului comun, referitoare la contestația la executare în materie civilă, pentru că ori de câte ori a urmărit să excludă aplicarea anumitor dispoziții ale dreptului comun în domeniul fiscal, a prevăzut aceasta în mod expres.

    Ca urmare, adoptarea punctului de vedere potrivit căruia competența de soluționare a contestației la executare îndreptată împotriva titlului executoriu fiscal ar aparține organelor cu atribuții administrativ-jurisdicționale din Ministerul Finanțelor Publice sau instanțelor de contencios administrativ este determinată de insuficienta distincție dintre „titlu executoriu fiscal”, „titlu de creanță fiscală” și „act administrativ fiscal”.

    Or, în această privință, trebuie avut în vedere că din coroborarea dispozițiilor art. 21 cu cele ale art. 168 alin. (3) din Codul de procedură fiscală rezultă că titlul de creanță fiscală este actul prin care se stabilesc drepturile patrimoniale ale statului și obligațiile de plată corelative ale contribuabililor, ce rezultă din raporturile de drept material fiscal, întocmit de organele competente sau de persoanele îndreptățite potrivit legii.

    În acest sens, în dispozițiile cu caracter explicativ cuprinse în pct. 107.1 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Codului de procedură fiscală, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.050/2004, sunt enumerate următoarele titluri de creanță fiscală:

    „a) decizia de impunere emisă de organele competente, potrivit legii;

    b) declarația fiscală, angajamentul de plată sau documentul întocmit de plătitor prin care acesta declară obligațiile fiscale, în cazul în care acestea se stabilesc de către plătitor, potrivit legii;

    c) decizia prin care se stabilește și se individualizează suma de plată, pentru creanțele fiscale accesorii, reprezentând dobânzi și penalități de întârziere, stabilite de organele competente;

    d) declarația vamală, pentru obligațiile de plată în vamă;

    e) documentul prin care se stabilește și se individualizează datoria vamală, inclusiv accesorii, potrivit legii;

    f) procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, întocmit de organul prevăzut de lege, pentru obligațiile privind plata amenzilor contravenționale;

    g) ordonanța procurorului, încheierea sau dispozitivul hotărârii instanței judecătorești ori un extras certificat întocmit în baza acestor acte în cazul amenzilor, al cheltuielilor judiciare și al altor creanțe fiscale stabilite, potrivit legii, de procuror sau de instanța judecătorească.”

    Pe de altă parte, prin art. 41 din Codul de procedură fiscală, actul administrativ fiscal este definit ca fiind „actul emis de organul fiscal competent în aplicarea legislației privind stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor și obligațiilor fiscale”.

    În ceea ce privește titlul executoriu fiscal, prin art. 137 alin. (2) din Codul de procedură fiscală se prevede că „Titlul de creanță devine titlu executoriu la data la care creanța fiscală este scadentă prin expirarea termenului de plată prevăzut de lege sau stabilit de organul competent ori în alt mod prevăzut de lege”.

    Titlul executoriu fiscal trebuie să cuprindă, potrivit art. 137 alin. (5) din Codul de procedură fiscală, pe lângă elementele precizate la art. 43 alin. (2) din același cod, necesare pentru actul administrativ fiscal, următoarele: codul de identificare fiscală, domiciliul fiscal, precum și orice alte date de identificare, cuantumul și natura sumelor datorate și neachitate, temeiul legal al puterii executorii a titlului.

    În art. 169 din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările și completările ulterioare, prin care este reglementată contestația la executare silită, se prevede, la alin. (1), că „Persoanele interesate pot face contestație împotriva oricărui act de executare efectuat cu încălcarea prevederilor prezentului cod de către organele de executare, precum și în cazul în care aceste organe refuză să îndeplinească un act de exectuare în condițiile legii”, iar la alin. (3) se adaugă precizarea potrivit căreia „Contestația poate fi făcută și împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanță judecătorească sau de alt organ jurisdicțional și dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege”.

    Este semnificativ că prin alin. (4) din textul de lege susarătat se prevede că, în toate cazurile menționate, „Contestația se introduce la instanța judecătorească competentă și se judecă în procedură de urgență”.

    Rezultă deci că, dacă pentru contestarea titlului de creanță fiscală nu s-a reglementat accesul la o instanță judecătorească, pe calea contestației la titlul executoriu fiscal, adresată instanței de executare, pot fi cerute nu numai lămuriri cu privire la înțelesul, întinderea sau aplicarea titlului, ci se pot invoca și apărări de fond cu privire la însăși validitatea creanței fiscale.

    O atare interpretare dă posibilitate subiectului procesual activ al contestației să se bucure de o procedură contradictorie în dovedirea dreptului său, de care nu ar fi putut beneficia anterior deoarece actul fiscal ce constituie titlu executoriu, fiind emis de un organ fără atribuții jurisdicționale, nu are caracter jurisdicțional.

    Ca urmare, posibilitatea contestării titlului executoriu fiscal pe calea contestației la executare subzistă numai în măsura în care actul ce constituie titlu de creanță fiscală nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ-fiscal.

    Dacă în procedura de individualizare a taxelor, impozitelor, contribuțiilor, datoriilor vamale și a accesoriilor la acestea este reglementată calea administrativ-jurisdicțională de atac, respectiv aceea a contestației împotriva titlurilor de creanță fiscală sau a altor acte administrative fiscale, în cadrul procedurii executării silite a creanțelor fiscale este reglementată, ca singură cale judiciară de atac, contestația la executarea propriuzisă, prin care se contestă titlul de executare.

    Excluderea de către legiuitor a instanței de contencios administrativ de la soluționarea contestațiilor îndreptate împotriva titlului executoriu fiscal reiese din interpretarea comparativă, logică, a dispozițiilor art. 188 alin. (2) și ale art. 169 alin. (4) din Codul de procedură fiscală.

    Sub acest aspect, este de observat că, dacă în cazul contestației împotriva titlului de creanță fiscală sau a altui act administrativ-jurisdicțional s-a prevăzut expres, prin art. 188 alin. (2) din Codul de procedură fiscală (versiunea 1 ianuarie 2007), că „Deciziile emise în soluționarea contestațiilor pot fi atacate la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă”, referirea de la art. 169 alin. (4) din Codul de procedură fiscală că, în cazul executării silite, „Contestația se introduce la instanța judecătorească competentă[…]”, nu poate fi interpretată decât în sensul că o atare competență revine numai instanței de drept comun care, în raport cu reglementarea de la art. 1 pct. 1 din Codul de procedură civilă, este judecătoria.

    Așa fiind, pentru corecta aplicare a dispozițiilor art. 169 alin. (4) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările și completările ulterioare, se impune a se stabili că judecătoria în circumscripția căreia se face executarea este competentă să judece contestația atât împotriva executării silite înseși, a unui act sau măsuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscală de a îndeplini un act de executare în condițiile legii, cât și împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanță judecătorească sau de un alt organ jurisdicțional, evident numai dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege.

    În aplicarea dispozițiilor art. 169 alin. (4) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările și completările ulterioare, stabilesc:

    Judecătoria în circumscripția căreia se face executarea este competentă să judece contestația, atât împotriva executării silite înseși, a unui act sau măsuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscală de a îndeplini un act de executare în condițiile legii, cât și împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanță judecătorească sau de un alt organ jurisdicțional, dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege.

    Obligatorie, potrivit art. 329 alin. 3 din Codul de procedură civilă.

    Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 februarie 2007.