Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2023

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Completul competent sa judece recursul în interesul legii

Decizie nr. 16/2023 din 18 septembrie 2023                                                                    Dosar nr. 1577/1/2023 

Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 112 din 08 februarie 2024

Corina-Alina Corbu – preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – preşedintele completului
Ionel Barbă – preşedintele delegat al Secţiei de contencios administrativ şi fiscal
Laura-Mihaela Ivanovici – preşedintele Secţiei I civile
Valentina Vrabie – pentru preşedintele Secţiei a II-a civile
Eleni Cristina Marcu – preşedintele delegat al Secţiei penale
Doina Vişan – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Alina Pohrib – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Adrian Remus Ghiculescu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Liliana Vişan – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Daniel Gheorghe Severin – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Adriana Florina Secreţeanu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Vasile Bîcu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Carmen Maria Ilie – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Carmen Mihaela Voinescu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Andreea Marchidan – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Veronica Dumitrache – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Ionel Florea – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Adriana Elena Gherasim – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Ştefania Dragoe – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Eugenia Puşcaşiu – judecător la Secţia I civilă
Lavinia Dascălu – judecător la Secţia I civilă
Rodica Zaharia – judecător la Secţia a II-a civilă
Ştefan Ioan Lucaciuc – judecător la Secţia a II-a civilă
Rodica Aida Popa – judecător la Secţia penală
Elena Barbu – judecător la Secţia penală

 

1. Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 1.577/1/2023 este constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi ale art. 31 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările ulterioare (Regulamentul). 

2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

3. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, procuror-şef al Secţiei judiciare.

4. La şedinţa de judecată participă doamna magistratasistent Elena Adriana Stamatescu, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 32 din Regulament.

5. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj.

6. Magistratul-asistent referă cu privire la obiectul recursului în interesul legii, precum şi cu privire la faptul că la dosar au fost depuse hotărâri definitive contradictorii pronunţate de instanţele judecătoreşti, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi puncte de vedere întocmite de membri ai completului.

7. Constatând că nu există chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele completului de judecată, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general asupra recursului în interesul legii.

8. Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin arată că, în problema de drept supusă dezlegării, procurorul general apreciază că este în litera şi spiritul legii acea orientare a practicii potrivit căreia plângerea contravenţională nu poate fi completată cu motive noi de nelegalitate privind procesul-verbal de contravenţie peste termenul legal de contestare a acestuia.

9. Argumentele care susţin această concluzie se referă la caracterul special al normei din art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, care derogă de la dispoziţia generală cuprinsă în art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă. În acelaşi sens s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1055 din 28 decembrie 2016, în ale cărei considerente a reţinut expres că termenul de 15 zile prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 vizează atât formularea plângerii contravenţionale, cât şi motivarea acesteia.

10. Un alt argument este cel legat de pronunţarea Deciziei nr. 35 din 24 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 20 septembrie 2019, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reţinut că procedura de regularizare a cererii de chemare în judecată, prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă, se aplică plângerii contravenţionale cu privire la toate elementele cererii de chemare în judecată, cu excepţia motivării în fapt, care trebuie făcută în termenul de 15 zile prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

11. Deşi din economia Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 35 din 24 iunie 2019 nu rezultă că aceste considerente sunt decisive sau decizorii, nu se poate ignora faptul că ele reprezintă o continuare a raţionamentului din Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 44 din 21 noiembrie 2016.

12. Din moment ce contravenientul ia cunoştinţă efectiv de procesul-verbal de contravenţie, atunci poate şi trebuie să precizeze care sunt motivele pentru care se impune anularea acestuia. Aplicarea procedurii regularizării prevăzute de art. 200 din Codul de procedură civilă nu înseamnă că pot fi completate motivele invocate prin plângerea contravenţională.

13. Reprezentantul procurorului general invocă şi practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, respectiv Decizia de inadmisibilitate din 15 aprilie 2014, din Cauza Lefter împotriva României, prin care, constatându-se neîncălcarea de către statul român a Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, s-a reţinut că procedura de regularizare a cererii de chemare în judecată nu se substituie unei cercetări judiciare şi nu anticipează faza de admitere a probelor, însă constituie o etapă obligatorie, care urmăreşte a impune reclamanţilor o anumită disciplină.

14. Pentru aceste considerente, solicită admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii de unificare a practicii, în sensul celor arătate.

15. Membrii completului întreabă reprezentantul procurorului general dacă poate indica norma specială din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 care impune declararea şi motivarea plângerii contravenţionale în termen de 15 zile, dacă acest termen este un termen de decădere şi dacă plângerii contravenţionale i se aplică procedura regularizării, inclusiv pentru motivarea în fapt.

16. Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin arată că norma specială despre care a făcut vorbire este cuprinsă în dispoziţiile art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în interpretarea dată pe cale jurisprudenţială prin deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Cât priveşte procedura regularizării, aceasta se aplică şi plângerii contravenţionale, cu excepţia motivării, potrivit considerentelor din Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 35 din 24 iunie 2019.

17. Constatând că nu mai există întrebări pentru reprezentantul procurorului general, preşedintele completului declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.

 

ÎNALTA CURTE,

 

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

I. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

18. La data de 6 iunie 2023, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea recursului în interesul legii vizând următoarea problemă de drept: se poate considera că prevederea art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, derogă de la prevederile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă în sensul că, în ipoteza formulării unei plângeri contravenţionale, petentul nu are posibilitatea de a-şi modifica cererea de chemare în judecată, inclusiv prin formularea unor motive noi de nelegalitate/netemeinicie a procesului-verbal, ulterior expirării termenului de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de contravenţie?

19. Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la aceeaşi dată, formându-se Dosarul nr. 1.577/1/2023, cu termen de soluţionare la 18 septembrie 2023.

II. Obiectul recursului în interesul legii

20. Din cuprinsul recursului în interesul legii declarat, potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedură civilă, de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj rezultă că problema de drept soluţionată diferit vizează litigiile având ca obiect plângere contravenţională, în care, ulterior înregistrării cererii de chemare în judecată, reclamantul înţelege să invoce noi motive de nelegalitate a procesului-verbal de contravenţie faţă de cele consemnate iniţial în cererea de sesizare a instanţei, înregistrând la dosar o modificare a cererii în acest sens, după împlinirea termenului legal de 15 zile prevăzut pentru contestarea procesului-verbal de contravenţie.

III. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este chemată să interpreteze în vederea aplicării unitare următoarele prevederi legale:

21. Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001)

Art. 31. –

” (1) Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia. (…)”

22. Codul de procedură civilă

Art. 204. –

” (1) Reclamantul poate să îşi modifice cererea şi să propună noi dovezi, sub sancţiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat. În acest caz, instanţa dispune amânarea pricinii şi comunicarea cererii modificate pârâtului, în vederea formulării întâmpinării, care, sub sancţiunea decăderii, va fi depusă cu cel puţin 10 zile înaintea termenului fixat, urmând a fi cercetată de reclamant la dosarul cauzei. (…)”

IV. Examenul practicii judiciare

23. Analizând hotărârile judecătoreşti pronunţate în materie, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj a avut în vedere, mai întâi, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

24. Astfel, a fost invocată Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1055 din 28 decembrie 2016 (Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016), prin care s-a statuat că:

”  În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei trebuie şi motivată în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenţie, fiind supusă procedurii de regularizare a cererii de chemare în judecată prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă.”

25. În considerentele acestei decizii s-au reţinut următoarele:

” 63. Cu titlu prealabil se constată că, aşa cum este formulată sesizarea, examinarea chestiunii de drept sus-menţionate vizează, implicit, analiza incidenţei şi, respectiv, a aplicabilităţii în desfăşurarea procesului contravenţional, în prima instanţă, a procedurii de verificare a cererii şi de regularizare a acesteia, prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 194 şi 196 din acelaşi cod.

64. Aceasta întrucât, potrivit art. 32 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, plângerea contravenţională se depune la judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia, iar conform art. 47 din acelaşi act normativ, prevederile acestui act normativ special se completează şi cu dispoziţiile Codului de procedură civilă.

65. Din perspectiva textelor de lege sus-menţionate, în acord şi cu interpretările unanime înfăţişate în doctrină cu privire la acest aspect, împărtăşite chiar şi în opinia conform căreia plângerea contravenţională adresată instanţei judecătoreşti, nemotivată, nu ar putea atrage sancţiunea anulării acesteia, este de reţinut că plângerea contravenţională înregistrată la instanţa de judecată competentă, cu toate particularităţile sale, se circumscrie regimului juridic aplicabil cererilor introductive de instanţă, conform art. 192 din Codul de procedură civilă; ulterior înregistrării la instanţa competentă, plângerea contravenţională, similar oricărei cereri de chemare în judecată, urmează a parcurge procedura de verificare prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă.

66. Divergenţele doctrinare şi cele jurisprudenţiale, în sensul arătat la secţiunea VI din prezenta decizie, au pornit de la dezlegarea chestiunii potrivit căreia o plângere împotriva unui proces-verbal de constatare a contravenţiei, tocmai în considerarea particularităţilor unei atari cereri, introdusă în termenul legal prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, dar nemotivată, ar putea fi anulată sau nu, în temeiul art. 196 din Codul de procedură civilă, pentru nerespectarea prevederilor art. 194 lit. d) din acelaşi cod, vizând necesitatea «arătării motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază cererea», respectiv plângerea formulată.

(…)

68. Analizând conţinutul aceloraşi texte din cuprinsul Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 şi pentru argumentele în continuare înfăţişate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că, în lipsa unor prevederi speciale contrare, şi plângerea contravenţională, similar oricărei cereri de chemare în judecată, trebuie să cuprindă toate elementele prevăzute de art. 194 din Codul de procedură civilă, inclusiv motivarea în fapt, în caz contrar fiind aplicabilă sancţiunea anulării, în condiţiile prevăzute de art. 196 din acelaşi cod.

69. Prin urmare, termenul de 15 zile prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, calculat de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenţie, vizează atât formularea plângerii contravenţionale, cât şi motivarea acesteia, impunându-se a fi respectat în privinţa ambelor operaţiuni.

(…)

71. În plus, chiar reţinând specificitatea procesului contravenţional şi, în acest sens, stipularea în cuprinsul Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 a obligaţiilor ce revin instanţei competente să soluţioneze plângerea, în ceea ce priveşte administrarea probelor [art. 34 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001], Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie arată că dispoziţia legii în sensul curgerii termenului fix de 15 zile de formulare a plângerii contravenţionale, calculat de la data luării la cunoştinţă de existenţa, dar şi de conţinutul procesului-verbal de contravenţie, înmânat sau comunicat, nu este de natură a-l pune pe contravenient în imposibilitatea de a cunoaşte şi de a aprecia în mod efectiv asupra motivelor pe care urmează a-şi fundamenta plângerea contravenţională, ceea ce conduce, în mod raţional, dar şi teleologic, la concluzia că legiuitorul a urmărit ca motivarea plângerii să fie realizată în acelaşi termen. Chiar şi în cazul unei descrieri sumare a faptei reţinute, petentul-contravenient are posibilitatea fie de a invoca nulitatea procesului-verbal de contravenţie pe considerentul că descrierea sumară a faptei echivalează în fapt cu lipsa motivării, fie de a contesta comiterea faptei sumar descrise.”

26. Ulterior acestei decizii, prin Încheierea din 7 martie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 1.782/211/2021, Tribunalul Cluj – Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: „Se poate considera faptul că prevederea art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, derogă de la prevederile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă în sensul că, în ipoteza formulării unei plângeri contravenţionale, petentul nu are posibilitatea de a-şi modifica cererea de chemare în judecată, inclusiv prin formularea unor motive noi de nelegalitate/netemeinicie a procesului-verbal, ulterior expirării termenului de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de contravenţie?”

27. Ca urmare a acestei sesizări, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept a pronunţat Decizia nr. 49 din 19 septembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.089 din 11 noiembrie 2022 (Decizia nr. 49 din 19 septembrie 2022), prin care s-a respins ca inadmisibilă sesizarea.

28. În considerentele acestei decizii s-a reţinut că este deja conturată o practică neunitară în legătură cu chestiunea de drept ce face obiectul sesizării, astfel că nu mai poate fi atins scopul preîntâmpinării practicii neunitare prin intermediul hotărârii prealabile, fiind create premisele necesare pentru recurgerea la mecanismul de unificare a practicii judiciare reprezentat de recursul în interesul legii.

29. În ceea ce priveşte practica înregistrată la instanţele din raza Curţii de Apel Cluj, instanţa de trimitere a identificat două opinii jurisprudenţiale, descrise în cele ce urmează.

30. Astfel, în opinie majoritară, s-a reţinut, în esenţă, că, în aplicarea celor statuate în Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016, cererea de chemare în judecată nu poate fi completată cu motive noi de nelegalitate privind procesul-verbal de contravenţie peste termenul legal de 15 zile de contestare a acestuia, dispoziţiile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă nefiind aplicabile în ceea ce priveşte motivele plângerii contravenţionale, ci numai referitor la celelalte elemente specifice cererii de chemare în judecată, modificarea cererii putându-se realiza cu privire la acestea din urmă până la primul termen de judecată sau ulterior acestuia, cu acordul pârâtului.

31. Această opinie este reflectată în încheieri şi hotărâri judecătoreşti definitive ale Tribunalului Cluj, Judecătoriei Cluj-Napoca, Judecătoriei Bistriţa, Judecătoriei Gherla, Judecătoriei Jibou, anexate sesizării cu recurs în interesul legii.

32. În opinie minoritară, recentă, se apreciază că, întrucât prin Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016 s-a stabilit că plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei este supusă procedurii de regularizare a cererii de chemare în judecată prevăzute de art. 200 din Codul de procedură civilă, atunci reclamantul îşi poate modifica cererea de chemare în judecată înregistrată iniţial, adăugând motive de nelegalitate noi privind procesul-verbal de contravenţie, în condiţiile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă, termenul de 15 zile în care se poate introduce plângerea contravenţională nefiind aplicabil.

33. Această opinie este reflectată în câteva hotărâri judecătoreşti definitive ale Tribunalului Cluj.

34. Practica neunitară existentă la nivelul Tribunalului Cluj a fost discutată în cadrul unei întâlniri lunare desfăşurate în luna februarie 2022 a judecătorilor Secţiei mixte de contencios administrativ, conflicte de muncă şi asigurări sociale, ocazie cu care s-a hotărât unificarea practicii judiciare în sensul opiniei minoritare, astfel că această problemă de drept nu a mai fost înaintată ulterior Curţii de Apel Cluj pentru a fi pusă în discuţie la întâlnirile trimestriale de unificare a practicii judiciare.

V. Opinia titularului sesizării – Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj

35. Colegiul de conducere al Curţii Apel Cluj a apreciat că, raportat la împrejurarea că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a constatat că este deja conturată la nivel naţional o practică neunitară în legătură cu chestiunea de drept pendinte, fiind create premisele necesare pentru recurgerea la mecanismul de unificare a practicii judiciare reprezentat de recursul în interesul legii, şi reţinând că practica neunitară se regăseşte în prezent şi la nivelul instanţelor din raza de circumscripţie a Curţii de Apel Cluj, se impune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea interpretării şi aplicării unitare a legii cu privire la problema de drept semnalată, care a fost soluţionată diferit de instanţele judecătoreşti.

VI. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

36. Analizând orientările jurisprudenţiale identificate în practica instanţelor, procurorul general a apreciat că orientarea jurisprudenţială majoritară, potrivit căreia cererea de chemare în judecată nu poate fi completată cu motive noi de nelegalitate privind procesul-verbal de contravenţie peste termenul legal de contestare a acestuia, este în spiritul şi litera legii.

37. Astfel, procedând la analiza sistematică a normelor ce constituie izvor al divergenţelor, procurorul general a reţinut că procedura contravenţională derogă de la dreptul comun sub aspectul posibilităţii părţii de a invoca noi motive de nelegalitate/netemeinicie ale procesului-verbal de contravenţie faţă de cele consemnate iniţial în cererea de sesizare a instanţei de judecată, după împlinirea termenului legal de 15 zile prevăzut pentru contestarea procesului-verbal de contravenţie.

38. În fundamentarea acestui punct de vedere a invocat dispoziţiile art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, dispozitivul şi considerentele Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016, jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului.

39. Din perspectiva interpretării gramaticale a normelor analizate, care nu prevăd că motivarea plângerii se poate face oricând, a apreciat că dispoziţiile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă sunt, de asemenea, inaplicabile.

40. Din interpretarea raţională şi teleologică a dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care stabileşte un termen fix, de 15 zile, ce curge de la data luării la cunoştinţă de procesul-verbal de contravenţie, rezultă că, din moment ce a luat efectiv cunoştinţă de existenţa acestuia, contravenientul poate şi trebuie să precizeze motivele pentru care consideră că se impune anularea. Plângerea contravenţională nu este o simplă cerere de chemare în judecată, ci o cale de atac prin care este supus controlului judecătoresc un act administrativ emis de o autoritate publică. Dacă intenţia legiuitorului ar fi fost ca plângerea contravenţională să poată fi susţinută oral în faţa instanţei, ar fi prevăzut în mod expres aceasta în cuprinsul art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, o interpretare extensivă nefiind permisă.

VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

41. Curtea Constituţională s-a pronunţat, în repetate rânduri, asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, însă asupra altor aspecte decât cele care vizează problema de drept pendinte.

VIII. Opinia judecătorilor-raportori

42. Judecătorii-raportori, constatând că sunt îndeplinite condiţiile regularităţii învestirii, prin prisma dispoziţiilor art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă, au apreciat că art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 se interpretează în sensul că acesta nu exclude de la aplicare, în cadrul unei plângeri contravenţionale, dispoziţiile art. 204 din Codul de procedură civilă.

IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reţine următoarele:

IX.1. Asupra admisibilităţii recursului în interesul legii

43. Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analiza condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în raport cu dispoziţiile art. 514 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora: „Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti”, precum şi cu cele ale art. 515 din acelaşi cod, care prevăd că: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii.”

44. Analiza implică cerinţe de admisibilitate sub aspectul titularului dreptului, sub aspectul cerinţei de ordin formal prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, soluţionarea problemei de drept prin hotărâri judecătoreşti definitive, şi sub aspectul obiectului, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din acelaşi cod.

45. Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, condiţia este îndeplinită, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuţi de art. 514 din Codul de procedură civilă.

46. Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească o problemă de drept soluţionată diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât finalitatea acestei instituţii juridice o constituie asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii, astfel cum prevăd şi dispoziţiile art. 126 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora „Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale”, condiţia este îndeplinită, prin sesizare fiind indicată o problemă de drept rezultată din interpretarea şi aplicarea diferită a dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, prin raportare la prevederile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă, în ceea ce priveşte posibilitatea autorului unei plângeri contravenţionale de a-şi modifica cererea de chemare în judecată, inclusiv prin formularea unor motive noi de nelegalitate/netemeinicie a procesului-verbal, ulterior expirării termenului de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de contravenţie.

47. Sub aspectul cerinţei de ordin formal prevăzute de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit, prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii, condiţia este îndeplinită, având în vedere hotărârile judecătoreşti definitive anexate sesizării, din care rezultă că s-au dat dezlegări diferite problemei de drept în discuţie, aşa cum rezultă din expunerea de la capitolul IV din prezenta decizie.

48. Pentru argumentele expuse, se reţine că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă.

IX.2. Asupra fondului recursului în interesul legii

49. Aşa cum rezultă din cererea de sesizare şi din materialele ataşate, instanţele de judecată au întâmpinat dificultăţi în a stabili dacă, în condiţiile în care legea specială în materie contravenţională, respectiv art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, reglementează un termen de 15 zile pentru formularea plângerii contravenţionale, petentul mai are posibilitatea să îşi modifice acţiunea, în conformitate cu prevederile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă, prin indicarea unor noi motive de nelegalitate sau netemeinicie a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei.

50. Analiza problemei de drept trebuie să pornească de la aspectele dezlegate prin Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

51. Prin această decizie s-a hotărât că: „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei trebuie şi motivată în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenţie, fiind supusă procedurii de regularizare a cererii de chemare în judecată prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă.”

52. Există o aparentă contradicţie în dispozitivul deciziei (ceea ce a şi generat interpretări divergente şi o practică judiciară neunitară), întrucât, pe de o parte, se reţine incidenţa termenului de 15 zile reglementat de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 inclusiv în ceea ce priveşte obligaţia de motivare a plângerii şi, pe de altă parte, se reţine incidenţa art. 200 din Codul de procedură civilă în situaţia depunerii unei plângeri nemotivate. Or, termenul reglementat de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 este un termen de decădere, ceea ce ar implica decăderea contestatorului din dreptul de a mai motiva plângerea după expirarea celor 15 zile, dar, pe de altă parte, art. 200 din Codul de procedură civilă prevede, în mod expres, că în situaţia depunerii unei acţiuni nemotivate ” (3)… reclamantului i se vor comunica în scris lipsurile, cu menţiunea că, în termen de cel mult 10 zile de la primirea comunicării, trebuie să facă completările sau modificările dispuse (…) „, anularea acţiunii putând să intervină doar dacă această obligaţie nu este îndeplinită în termenul menţionat.

53. Analiza considerentelor Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016 este de natură să lămurească pe deplin această aparentă contradicţie.

54. Astfel, prin considerentele de la paragrafele 68 şi 69 din Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016 se reţin următoarele:

” 68. Analizând conţinutul aceloraşi texte din cuprinsul Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 şi pentru argumentele în continuare înfăţişate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că, în lipsa unor prevederi speciale contrare, şi plângerea contravenţională, similar oricărei cereri de chemare în judecată, trebuie să cuprindă toate elementele prevăzute de art. 194 din Codul de procedură civilă, inclusiv motivarea în fapt, în caz contrar fiind aplicabilă sancţiunea anulării, în condiţiile prevăzute de art. 196 din acelaşi cod.

69. Prin urmare, termenul de 15 zile prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, calculat de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenţie, vizează atât formularea plângerii contravenţionale, cât şi motivarea acesteia, impunându-se a fi respectat în privinţa ambelor operaţiuni.”

55. După cum se poate observa, incidenţa termenului de 15 zile în ceea ce priveşte obligaţia de motivare a plângerii contravenţionale nu a fost dedusă de instanţă, în mod direct, din prevederile art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, ci ca urmare a coroborării acestui articol cu prevederile art. 194 din Codul de procedură civilă, care reglementează cuprinsul cererii de chemare în judecată. În aceste condiţii, depunerea, în termen, a unei plângeri contravenţionale nemotivate nu conduce la decăderea contestatorului din dreptul de a prezenta motivele cererii sale, ci este contrară art. 194 din Codul de procedură civilă, care impune ca orice cerere de chemare în judecată să fie motivată la momentul depunerii ei, astfel încât remediile şi sancţiunile sunt cele specifice, reglementate de Codul de procedură civilă în art. 196 şi 200, la care, de altfel, Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016 face trimitere în mod explicit.

56. Lipsa menţiunilor care reprezintă motivarea în fapt a plângerii contravenţionale atrage, fără îndoială, nulitatea acesteia, din moment ce motivarea respectivă constituie un element esenţial al unei cereri de chemare în judecată, potrivit dispoziţiilor art. 196 din Codul de procedură civilă. La fel ca în cazul oricărei cereri de chemare în judecată, şi în materie contravenţională operează prevederile art. 200 din Codul de procedură civilă, text legal care reglementează procedura verificării şi regularizării cererii de chemare în judecată.

57. În consecinţă, chiar dacă o plângere contravenţională nemotivată la momentul depunerii este nulă, aşa cum prevede art. 196 alin. (1) din Codul de procedură civilă, instanţa este obligată, în conformitate cu prevederile art. 200 alin. (3) din acelaşi act normativ, să comunice reclamantului „în scris lipsurile, cu menţiunea că, în termen de cel mult 10 zile de la primirea comunicării, trebuie să facă completările sau modificările dispuse”, anularea cererii urmând să intervină, conform alin. (4) din acelaşi articol, doar dacă „obligaţiile privind completarea sau modificarea cererii prevăzute la art. 194 lit. a) -c), d) numai în cazul motivării în fapt şi f), precum şi art. 195-197 nu sunt îndeplinite în termenul prevăzut la alin. (3) „.

58. Rezultă, cu evidenţă, că instanţa supremă s-a exprimat neechivoc în cuprinsul Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016 în sensul compatibilităţii art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 cu dispoziţiile din Codul de procedură civilă care reglementează verificarea şi regularizarea cererii de chemare în judecată. În acest sens sunt relevante paragrafele 62-64 din decizia amintită:

” 62. Prima chestiune de drept supusă dezlegării, prin sesizarea formulată de Tribunalul Sibiu, vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în sensul de a se stabili în ce măsură termenul de 15 zile prevăzut de acest text de lege este aplicabil şi în ceea ce priveşte depunerea motivelor plângerii contravenţionale, în condiţiile în care norma în discuţie stipulează că «împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia».

63. Cu titlu prealabil se constată că, aşa cum este formulată sesizarea, examinarea chestiunii de drept sus-menţionate vizează, implicit, analiza incidenţei şi, respectiv, a aplicabilităţii în desfăşurarea procesului contravenţional, în prima instanţă, a procedurii de verificare a cererii şi de regularizare a acesteia, prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 194 şi 196 din acelaşi cod.

64. Aceasta întrucât, potrivit art. 32 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, plângerea contravenţională se depune la judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia, iar conform art. 47 din acelaşi act normativ, prevederile acestui act normativ special se completează şi cu dispoziţiile Codului de procedură civilă.”

59. Din cele ce precedă este clar că întreg raţionamentul din Decizia instanţei supreme nr. 44 din 21 noiembrie 2016 se bazează pe ideea că şi în materie contravenţională, în interpretarea art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, sunt incidente prevederile art. 200 din Codul de procedură civilă, instanţa de judecată sesizată cu o plângere contravenţională având obligaţia, prin urmare, să dea efect acestui din urmă text legal.

60. Un argument suplimentar în sprijinul acestei interpretări poate fi dedus şi din hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului în Cauza Maria Lefter împotriva României, în care a fost pronunţată Decizia de inadmisibilitate din 15 aprilie 2014.

61. În cadrul acestei decizii, instanţa europeană a reţinut următoarele:

” 18. În speţă, Curtea a observat că judecătoria şi-a întemeiat hotărârea sa pe dispoziţiile art. 200 alin. (3) din Codul de procedură civilă care reglementează procedura de regularizare a unei cereri. Această procedură nu se substituie unei cercetări judiciare şi nu anticipează faza de admitere a probelor, însă este vorba de o etapă obligatorie care urmăreşte a impune reclamanţilor o anumită disciplină, în vederea evitării oricărei tergiversări în cadrul procedurii. Curtea a constatat că reclamanţii trebuie să prezinte o cerere completă de sesizare a instanţei pentru a permite judecătorului fondului să examineze cauza la prima şedinţă. Curtea a considerat prin urmare că, în speţă, ingerinţa era prevăzută de lege şi urmărea a asigura o bună administrare a justiţiei.

19. În ce priveşte proporţionalitatea ingerinţei, Curtea nu a pierdut din vedere caracterul special al căii de atac în materie contravenţională. Astfel, a relevat că Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind procedura specială referitoare la plângerile contravenţionale prevede expres un rol activ al instanţei, aceasta din urmă trebuind să citeze părţile şi să interogheze toate persoanele implicate. În acelaşi timp, Curtea a constatat că elementele indicate în art. 194 din Codul de procedură civilă – a căror omisiune în formulare putea antrena anularea cererii – sunt elemente fără de care examinarea cauzei devenea dificil de conceput.

20. În speţă, Curtea a constatat că reclamanta a fost sancţionată pe motiv de omisiune în prezentarea probelor în sprijinul plângerii sale. În plus, faţă de claritatea dispoziţiilor din Codul de procedură civilă care privesc conţinutul unei cereri cât priveşte elementele ei, Curtea a relevat că reclamanta a fost informată de instanţă asupra omisiunii sale şi de necesitatea de a prezenta probele într-un termen de 10 zile. De asemenea, a notat că instanţa a informat reclamanta de sancţiunea susceptibilă a-i fi aplicată. Or, reclamanta, chiar asistată de un avocat, nu s-a conformat directivelor instanţei şi aceasta fără să îşi motiveze atitudinea.”

62. După cum se poate observa, conformitatea legislaţiei naţionale cu exigenţele Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenţia) a fost analizată de instanţa europeană pornind de la premisa existenţei unei proceduri de regularizare inclusiv în materie contravenţională, petentul fiind informat cu privire la lipsurile acţiunii şi beneficiind de un termen de 10 zile pentru înlăturarea acestor lipsuri.

63. În ceea ce priveşte incidenţa, în materie contravenţională, a dispoziţiilor art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă, care dă reclamantului posibilitatea să îşi modifice acţiunea până la primul termen de judecată, trebuie observat faptul că, odată stabilită posibilitatea motivării plângerii în cadrul procedurii de regularizare, chiar în afara termenului de 15 zile reglementat de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, nu există niciun argument pentru a înlătura de la aplicare prevederile art. 204 din Codul de procedură civilă.

64. Aşa cum s-a arătat mai sus, incidenţa termenului de 15 zile în ceea ce priveşte obligaţia de motivare a plângerii contravenţionale a fost dedusă de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în cadrul Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016, tocmai din aplicarea, în completarea normei speciale, a prevederilor legii generale. În consecinţă, în condiţiile în care art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 a fost considerat compatibil cu art. 200 din Codul de procedură civilă, nu există motive pentru a considera că acelaşi articol ar exclude de la aplicare prevederile art. 204 din Codul de procedură civilă.

65. De altfel, în condiţiile în care contravenţia reprezintă o acuzaţie în materie penală în sensul autonom din Convenţie, se impune ca persoana acuzată de săvârşirea unei astfel de fapte să beneficieze de garanţiile reglementate de art. 6 din această convenţie. Instanţa europeană a statuat în repetate rânduri că „Deşi statele au posibilitatea de a scoate în afara legii penale unele infracţiuni şi de a le sancţiona mai degrabă pe cale contravenţională decât penală, autorii infracţiunilor nu trebuie să se afle într-o situaţie defavorabilă pentru simplul motiv că regimul juridic aplicabil este diferit de cel în materie penală” (a se vedea Cauza Anghel împotriva României, paragraful 67, şi jurisprudenţa citată acolo). Or, nu s-ar mai putea vorbi de un proces echitabil dacă, fără un motiv justificat, persoana acuzată de săvârşirea unei contravenţii ar fi pusă într-o situaţie mai dezavantajoasă din punct de vedere procesual, chiar prin raportare la un reclamant dintr-un litigiu de drept comun, în condiţiile în care, dimpotrivă, garanţiile procesuale ar trebui asigurate la un nivel superior.

 

66. Pentru toate aceste considerente,

 

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

 

În numele legii

 

D E C I D E:

 

Admite recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj.

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte că:

În ipoteza formulării unei plângeri contravenţionale, dispoziţiile legale mai sus invocate nu exclud de la aplicare prevederile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 18 septembrie 2023.

 

PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
CORINA-ALINA CORBU

Magistrat-asistent,
Elena Adriana Stamatescu